Mecanismos de control de las sentencias que reconocen pensiones con abuso del derecho

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Por: Juan Sebastián Vega Rodríguez
Profesional Especializado Grado 33
Corte Constitucional

Antes de la expedición de la Ley 100 de 1993, coexistían regímenes pensionales cuyo modelo de reconocimiento prestacional permitía que sus beneficiarios, en la mayoría de casos trabajadores del Estado, obtuvieran mesadas de jubilación elevadas en comparación con los ingresos que habían percibido a lo largo de su vida laboral, pues en ellos se estipulaba que su liquidación se realizaría con base en el salario más alto pagado en el último año de servicio o teniendo en cuenta el promedio de lo devengado mensualmente durante el mismo.

La vigencia de dichas normas, cuya aplicación se extendió incluso hasta el año 2014 con ocasión del régimen de transición, incentivó el desarrollo de prácticas administrativas dirigidas a mejorar la posición del servidor público frente a los referidos supuestos normativos. Dentro de estas prácticas se encuentran: i) la concesión de asensos por corto tiempo durante la última epata de la vida laboral del empleado con el fin de aumentar su nivel salarial; ii) el reconocimiento de primas especiales en el último año de servicio; o iii) la designación del trabajador para asistir a eventos con la disposición de que los viáticos concedidos para el efecto fueran tenidos en cuenta como un factor salarial.

En razón de la negativa de acceder a las solicitudes pensionales en las que resultaba evidente una desproporción entre el valor de la prestación que debía ser reconocida en virtud de dichas normas y la historia laboral del beneficiario si no se tuvieran en cuenta los cambios originados por tales prácticas administrativas, se presentaron numerosas demandas que generalmente finalizaron con sentencias favorables para los accionantes. Estas sentencias argumentaron que las mesadas debían ser liquidadas según el tenor literal de las disposiciones aplicables, sin importar que su monto pudiera verse incrementado de manera significativa debido a asensos o pagos extraordinarios, en tanto que tales circunstancias no habilitan a la administración para desconocer el derecho vigente.

En este contexto, entre los actores del sector de la protección social se empezó a cuestionar el respeto de los principios constitucionales con ocasión de dichas providencias, pues en muchos casos las mismas terminaron por avalar claros abusos del derecho que se tradujeron en cuantiosas condenas a cargo del erario. Específicamente, los interesados en la materia sostuvieron que ocurría un abuso del derecho en tales situaciones, ya que a pesar de que se reconocían mesadas de jubilación siguiendo el tenor literal de una disposición, a su vez con tal acto se desconocía de manera evidente la finalidad legítima que fundamentaba la compatibilidad de la norma con la Carta Política.

En efecto, se puso de presente que una norma que autorizaba la liquidación del monto de una mesada con base en lo devengado en el último año de servicio, podría ser constitucional a pesar de que en numerosos casos representaría para el Estado la obligación de subsidiar la prestación ante la imposibilidad de financiar la misma únicamente con los aportes del trabajador. Lo anterior, solo bajo el entendido de que perseguía la finalidad legitima consistente en atender la contingencia de vejez de un ciudadano mediante el pago de una pensión que le garantizase un ingreso suficiente para mantener su estilo de vida al momento de su retiro del mercado laboral.

Empero, se aclaraba que dicha finalidad se distorsionaba cuando en atención a situaciones excepcionales planeadas para beneficiarse de la redacción de la norma pensional, se lograba no sólo conservar los niveles del ingreso del trabajador retirado, sino que también se obtenía el aumento de los mismos de manera desproporcionada a costa de una prestación financiada con los aportes de los demás contribuyentes.

Así las cosas, ante el impacto de las referidas decisiones judiciales en las finanzas públicas y la inexistencia de un mecanismo para verificar su validez cuando respalden situaciones evidentemente incompatibles con los valores y principios de la seguridad social, a iniciativa del Gobierno Nacional, por medio del Acto Legislativo 01 de 2005, se adicionó un inciso al artículo 48 de la Constitución, en el cual se estableció el deber del Congreso de la República de desarrollar un procedimiento breve que permitiera la revisión de las pensiones reconocidas con “abuso del derecho”, el cual, luego de 14 años, no ha sido establecido.

Con el fin de superar dicho vacío legislativo y ante la necesidad de atender las solicitudes presentadas por las administradoras pensionales para remediar las consecuencias originadas en eventos como los descritos, en la Sentencia SU-427 de 2016, la Corte Constitucional determinó que el instrumento procesal existente en el ordenamiento jurídico que con mayor facilidad podría adecuarse para corregir las providencias judiciales que reconocen un derecho pensional con abuso del derecho, es el recurso extraordinario de revisión contemplado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Este recurso fue instituido para la verificación de la validez de las sentencias en las que se decretaron mesadas con violación del debido proceso o excediendo lo debido de acuerdo con lo dispuesto en la ley.

A ese respecto, cabe mencionar que el trámite del recurso extraordinario de revisión corresponde a la Corte Suprema de Justicia o al Consejo de Estado, dependiendo de la jurisdicción a la que pertenezca el funcionario que profirió la sentencia cuestionada, así como que el término para interponer dicho mecanismo es de cinco años contados a partir de la ejecutoria de la decisión respectiva, según fue establecido en el artículo 251 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Con todo, teniendo en cuenta que la legitimación en la causa para interponer el referido recurso extraordinario estaba restringida al Gobierno Nacional por intermedio de sus ministros, a la Contraloría General de la República y a la Procuraduría General de la Nación, en la misma providencia de unificación, la Sala Plena del Tribunal Constitucional dispuso que para efectos de revisar las mesadas reconocidas con abuso del derecho, debía reconocerse también el interés de las administradoras de pensiones. Esto para salvaguardar los recursos del sistema pensional por medio de dicho instrumento.

Adicionalmente, en el fallo en comento, la Corte estableció que la acción de tutela puede ser empleada como mecanismo para cuestionar las providencias judiciales en las cuales se reconocieron pensiones con abuso del derecho, siempre y cuando la parte actora cumpla con la carga de acreditar que tal situación es “palmaria”. Sin embargo, a diferencia del alcance del recurso extraordinario de revisión, la protección concedida vía constitucional: i) no es inmediata, pues se debe dar un tiempo de gracia de seis meses al jubilado antes de que pueda hacerse efectivo el reajuste de su mesada; y ii) solo tiene efectos hacía futuro, por lo que no hay lugar a exigir la devolución de los dineros previamente cancelados.

Ahora bien, en relación con los criterios que permiten determinar que un abuso del derecho tiene el carácter de “palmario”, en las sentencias SU-210 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017 y SU-068 de 2018, la Corte Constitucional identificó, de manera no taxativa, los siguientes: i) la inexistencia evidente de una correspondencia entre el monto de la prestación y la historia laboral; ii) el incremento desproporcionado del valor de la mesada luego de efectuado un reajuste de la misma; iii) la inclusión factores salariales de carácter extraordinario o correspondientes a vinculaciones precarias que de manera clara alteran el ingreso base de liquidación; o iv) el desconocimiento flagrante de los topes pensionales fijados en la Constitución.

En el marco expuesto, es pertinente llamar la atención de que a pesar del avance que ha representado la adecuación del recurso extraordinario de revisión y la aceptación excepcional de la procedencia de la acción de tutela para controlar las providencias judiciales en las que se reconocen pensiones con abuso del derecho, lo cierto es que la naturaleza de dichos instrumentos los torna en muchos casos ineficientes e ineficaces para el efecto.

En concreto, el recurso extraordinario de revisión no satisface la exigencia constitucional de celeridad, puesto que su trámite se extiende por años, debido a la congestión judicial que enfrentan las Altas Cortes que deben resolverlo, con lo cual para el momento en que se profiere una decisión definitiva, ya se han cancelado múltiples mesadas abusivas y cuantiosos retroactivos, pues la sentencia cuestionada debe cumplirse mientras se surte el procedimiento respectivo.

A su vez, aunque la acción de tutela es un mecanismo rápido, no puede desconocerse que su alcance de control es limitado, toda vez que los efectos del fallo de amparo en caso de ser favorables para la administración. Según la jurisprudencia en vigor, sólo tienen consecuencias hacia futuro después de un período de gracia y no incluyen la posibilidad de reclamar la devolución de las sumas ya pagadas.

Por lo anterior, es imperioso tomar nota de que todavía persiste la necesidad de adoptar por parte del legislador un mecanismo especializado que de manera breve permita el control efectivo de las providencias que reconocen pensiones con abuso del derecho, las cuales con el pasar de los años terminan por perjudicar gravemente las finanzas del Estado.

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