Política adecuada sobre el manejo del derecho de petición en la defensa judicial

El Modelo Óptimo de Gestión – MOG- Es un modelo de gerencia jurídica desarrollado por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, con herramientas estratégicas y prácticas para el mejoramiento de la gestión de actividades propias del ciclo de defensa jurídica, que se compone de las siguientes etapas: prevención del daño antijurídico, prejudicial, judicial, cumplimientos de fallos y sentencias y acción de repetición.

Una de las herramientas del MOG que contempla todas las etapas del ciclo de defensa, antes mencionadas, es el Aplicativo para el diagnóstico y la formulación del plan de acción del comité de conciliación, donde se agrupan las funciones del comité de conciliación de las entidades públicas, señaladas en el artículo 2.2.4.3.1.2.5. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 120 de la Ley 2220 de 2022. Este aplicativo aborda las distintas funciones del comité, de acuerdo con la etapa del ciclo de defensa jurídica correspondiente, y menciona las actividades a realizar para lograr el cumplimiento de dichas funciones. Una de las actividades contempladas en el aplicativo antes mencionado es la de “Diseñar las políticas generales que orientarán la defensa de los intereses de la entidad”.

En el caso de la Registraduría Nacional del Estado Civil, se dio cumplimiento a la actividad antes señalada mediante la formulación y aprobación de sus Políticas de Defensa Judicial el 30 de noviembre de 2020. Dentro de estas políticas se incluyó la Política sobre el manejo del derecho de petición en la defensa judicial, donde se establecen una serie de lineamientos para la adecuada defensa judicial en materia de Derechos de petición con base en las recomendaciones de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado consagradas en los Lineamientos sobre el Derecho de Petición – Gestión Óptima para la Prevención del Daño Antijurídico[1]del 26 de agosto de 2020.

Los lineamientos antes mencionados fueron formulados por el Ministerio de Justicia y del Derecho y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en el marco de sus funciones de generar políticas públicas que mejoren el funcionamiento de la administración de justicia, prevenir el daño antijurídico y proteger los intereses litigiosos de La Nación consagradas en el parágrafo del artículo 5 de La Ley 1444 de 2011, reglamentado en el artículo 6o del Decreto 4085 de 2011.  

Estas estrategias de defensa judicial en materia de derechos de petición, incorporadas dentro de las

políticas de defensa de la Registraduría Nacional del Estado Civil, buscan especialmente garantizar el mandato constitucional del derecho de petición y ofrecer pautas jurídicas para una adecuada defensa judicial, bajo un enfoque de prevención del daño antijurídico y mejoramiento de la litigiosidad de las entidades públicas del orden nacional. Estos lineamientos de defensa se enfocan en los siguientes procesos: i) proceso judicial de insistencia, ii) acción de tutela y iii) solicitud de cumplimiento e incidente de desacato.

         i.            EL PROCESO JUDICIAL DE INSISTENCIA.

Es procedente cuando la entidad niega la entrega de información o documentos reservados, por tanto, el peticionario tiene la posibilidad que, una autoridad judicial valore la situación mediante un recurso de insistencia (art. 26 CPACA). En términos de la Corte Constitucional el recurso de insistencia es un instrumento gratuito, fácil, específico, sencillo, breve y eficaz para determinar si la negativa al acceso a la información reservada configuró una restricción a los derechos fundamentales del peticionario. Al recurso de insistencia sólo se puede acudir cuando existe una negativa en el acceso a la entrega de información o documentos sometidos a reserva[1].

El artículo 27 de la Ley 1712 de 2014 no se refiere a este recurso bajo el nombre de “insistencia”, la Corte Constitucional señaló que este instrumento es similar al contenido en el artículo 26 del CPACA que regula esta clase de recursos.

Respecto del proceso de insistencia deben tenerse en cuenta las siguientes consideraciones:

·         El peticionario debe presentar la insistencia ante la entidad que niega la entrega de la información reservada y la entidad debe remitir la solicitud de insistencia al Tribunal Administrativo con jurisdicción en el lugar donde se encuentren los documentos (art. 26 CPACA).

·         Se deben establecer protocolos orientados a garantizar que el envío de la solicitud al tribunal administrativo se surta a la mayor brevedad.

·         Se debe incluir, con la solicitud de insistencia, la petición original y la respuesta en la que rechaza lo solicitado.

Se debe adjuntar un escrito en el que se explique de manera detallada el motivo para rechazar

·         la solicitud y los fundamentos de la reserva de la información.

         i.            EN ACCIÓN DE TUTELA.

Al igual que en el proceso de insistencia, deben tenerse en cuenta los siguientes lineamientos:

a)       Se debe verificar que la petición objeto de tutela efectivamente haya sido presentada ante la entidad. De no haber sido presentada ante la entidad, se debe solicitar al ente judicial la declaratoria de improcedencia de la acción de tutela por falta de legitimación en la causa por pasiva.

b)      Se debe corroborar que la persona que interpone la acción de tutela es el peticionario o acredita las condiciones para actuar como agente oficioso, representante o apoderado. De lo contrario alegue falta de legitimación por activa y solicite que la acción de tutela sea declarada improcedente.

c)       Cuando la acción de tutela tenga por objeto la negativa de la entidad a la entrega de información o documentos reservados y el peticionario no hubiere presentado recurso de insistencia, se debe solicitar que se declare la improcedencia de la acción de tutela por desconocimiento del requisito de subsidiariedad.

d)      Se debe solicitar que se niegue el amparo solicitado si la respuesta objeto de acción de tutela fue dada de manera oportuna y adecuada.

e)      En la contestación, se debe anexar copia del recibido de la respuesta por parte del destinatario, constancia de entrega emitida por la empresa de correo, copia del correo electrónico enviado, constancia de la llamada telefónica o de la publicación de la respuesta. Así mismo, se debe acreditar la realización de todas las diligencias efectivas posibles para comunicar oportunamente la respuesta.

f)        En el escrito de contestación, se debe enumerar detallada y claramente las actuaciones realizadas para poner en conocimiento del peticionario la respuesta a su solicitud. Adicionalmente, se debe exponer brevemente el contenido de la respuesta y desarrollar las razones por las cuales ésta cumple con todos los requisitos exigidos por la ley y la jurisprudencia.

g)       Si la acción de tutela está fundamentada en el desacuerdo del accionante con el sentido de la respuesta, se debe alegar que la entidad tiene la potestad de valorar las solicitudes y decidir negativa o positivamente sobre lo solicitado. Así mismo, se debe argumentar que el hecho de que el peticionario no esté de acuerdo con la respuesta no implica vulneración del derecho de petición, siempre que la respuesta cumpla los requisitos exigidos por la ley y la jurisprudencia.

Si no emitió la respuesta antes de la interposición de la acción de tutela y el término para hacerlo ya se cumplió, se debe contestar la solicitud de manera inmediata e informar en el escrito de contestación que la respuesta ya fue comunicada o se encuentra en proceso de comunicación. Una vez se tenga la prueba de la comunicación, se debe remitir al despacho judicial. 

a)       Si no ha sido posible comunicar la respuesta por situaciones ajenas a la entidad, se debe informar al despacho judicial, de manera detallada, todas las actuaciones que realizó la entidad para lograr la comunicación con el peticionario. Adicionalmente, se deben aportar las pruebas pertinentes de lo alegado.

b)      Cuando sea necesario, se debe indicar de forma clara en el escrito de contestación de la demanda de tutela el marco de competencia de la entidad.

c)       Use como fuente de consulta para la defensa judicial en materia de tutela, el Manual Para la Defensa Jurídica del Estado que, sobre el particular, elaboró la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.

         i.            TRÁMITE DE SOLICITUD DE CUMPLIMIENTO E INCIDENTE DE DESACATO

La solicitud de cumplimiento busca que se cumpla la orden proferida en la sentencia de tutela y el incidente de desacato busca imponer sanciones a la parte condenada por no cumplir la orden contenida en una sentencia de tutela.

En relación con el trámite de la solicitud de cumplimiento e incidente de desacato deben tenerse en cuenta los siguientes lineamientos:

1.       La orden judicial derivada del amparo al derecho fundamental de petición debe cumplirse, aun cuando la providencia que tuteló el derecho está siendo impugnada, pues la impugnación no exime de dar cumplimiento inmediato al fallo de tutela.

2.       Debe acreditarse ante el despacho judicial en el menor tiempo posible el cumplimiento de la orden proferida en la sentencia de tutela. Así mismo, se debe identificar si existe alguna inconformidad con respecto al cumplimiento del fallo por parte del despacho judicial y/o del accionante y proceder a subsanarla o desvirtuarla, según sea el caso.

3.       Cuando se omita notificar alguna providencia en el trámite de la tutela o se vulnere el derecho al debido proceso, se debe alegar y solicitar la nulidad de todo lo actuado con posterioridad a dicha providencia. Debe tenerse claro que los factores eminentemente internos atribuibles a la falta de diligencia de la entidad pública no justifican el incumplimiento de órdenes judiciales.

4.       Excepcionalmente, la Corte Constitucional, previa declaratoria de un estado de cosas inconstitucional, ha permitido que se difiera el cumplimiento de la orden judicial en los casos donde la entidad se ha visto desbordada institucionalmente para dar cumplimiento a las sentencias de tutela.

Lo anterior, es procedente en casos excepcionales donde se puede solicitar a la Corte Constitucional que declare el estado de cosas inconstitucional y, como consecuencia de esta declaratoria, suspenda las sanciones por desacato y ordene medidas particulares en cuanto a la resolución de las acciones de tutela relacionadas con la contestación de peticiones dirigidas a la entidad. No obstante, debe tenerse presente las siguientes acotaciones:

Esta medida solo es procedente cuando la entidad ha presentado un aumento significativo, ·         excesivo e imprevisto en el número de peticiones en un corto tiempo, que desborda su capacidad operativa y ocasiona la presentación masiva de tutelas en su contra, buscando el amparo del derecho de petición.

·         Debe identificarse una acción de tutela que se encuentre surtiendo el trámite de eventual revisión en la Corte Constitucional y solicitar ante la respectiva Sala de Selección su escogencia para que el alto tribunal analice su solicitud de declaratoria de estado de cosas inconstitucional.

·         Debe demostrarse la situación de aumento significativo, excesivo e imprevisto de las peticiones y las acciones de tutela en la entidad mediante comparaciones numéricas de su comportamiento en los últimos 6 meses o mediante cotejos respecto de otras entidades públicas de características similares.

·         Debe explicarse de manera detallada las razones ajenas a la entidad que justifican el incumplimiento a los términos de respuesta de las peticiones y de las órdenes judiciales.

·         Debe exponerse, cuando sea del caso, que el incumplimiento no está dentro del ámbito de dominio del funcionario que actúa diligentemente y que por ende en su actuación no existe culpa ni desidia. También debe alegarse que, dada la situación descrita, la actuación de la entidad y, en concreto, del funcionario, no puede considerarse como negligente, arrogante o irrespetuosa con la justicia.

·         Deben explicarse las razones que muestran la diligencia con que actúan los funcionarios o colaboradores de la entidad encargados de tramitar las respuestas a las peticiones o cumplir las órdenes judiciales. Además, debe señalarse cómo una orden o sanción judicial no contribuiría a la protección del derecho, sino que congestionaría la entidad pública y podría generar situaciones de desigualdad entre los peticionarios que pueden acceder a la justicia por medio de una acción de tutela y los que no.

·         Debe indicarse que no tener en cuenta los problemas estructurales que presenta la entidad podría resultar en una vulneración mayor a los derechos del peticionario, pues implicaría incumplir las órdenes de tutela en los plazos previstos por el juez.

·         Debe justificarse la incapacidad de la entidad para solventar la situación, manifestando las carencias existentes (v. gr. falta de recursos tecnológicos, materiales o de personal), las circunstancias que originaron la congestión (v. gr. situaciones sociales, económicas, políticas, etc. o asunción de parte de la entidad de nuevas competencias) o la falta de fuentes o de apoyo necesario de otras entidades públicas para dar respuesta oportuna y adecuada a la petición.

·         Debe alegarse que las órdenes derivadas de los incidentes de desacato, como los arrestos, generan un obstáculo adicional para que la entidad responda de manera adecuada y oportuna las peticiones que se le presentan o cumpla las respectivas órdenes judiciales en materia de tutela.

Debe demostrarse que la entidad ha adoptado medidas para superar la congestión en la que está y describirse de manera concreta el plan formulado para ello y, si es posible, los resultados que se han alcanzado hasta la fecha. 

·         Deben proponerse soluciones estructurales al problema desde una perspectiva de apoyo, vigilancia y control.

·         Debe diseñarse un plan articulado y concreto de mejora donde: i) se determinen de manera clara el problema (v. gr. aumento desbordado de las peticiones que evidencian trámites inoficiosos, inadecuado diseño en el flujo de peticiones, dificultades de comunicación interna, insuficiencia de personal, fenómenos sociales, políticos o económicos), ii) se definan medidas concretas (v. g, contratación, definición de procedimientos, turnos de contestación, diseño de respuestas automáticas, etc.), así como plazos, recursos y responsables, iii) definan con criterios constitucionales los grupos de peticiones que se deban priorizar, iv) determine los tiempos máximos de cumplimiento de las ordenes de tutela, de emisión de respuesta a las solicitudes presentadas (represadas y nuevas), v) se determinen los mecanismos eficientes y excepcionales de comunicación, vi) se establezcan metas claras a largo, mediano y corto plazo, vii) se establezcan indicadores de gestión y resultado, viii) Se comprometan con el cumplimiento del plan y ix) se proponga fechas de presentación de informes.

·         Debe proponerse el plan diseñado a la Corte Constitucional y paralelamente solicitarle que suspenda las sanciones de desacato impuestas por esta materia a la entidad en sentencias de tutela y que ordene a los demás jueces de tutela tener en consideración en sus decisiones el problema estructural que afecta a la entidad y el plan de acción cuando sea aprobado por la Corte Constitucional.

·         Si la Corte Constitucional aprueba el plan propuesto, la entidad debe advertirle a los usuarios de la entidad su existencia, contenido y el seguimiento de los indicadores de gestión y resultado. Así mismo, debe informarle de manera eficiente el plan propuesto al peticionario en el momento en que éste presenta su solicitud. Utilice también la página web o la cartelera de la entidad, y los medios de comunicación masiva.

Debe cumplirse el plan, presentar informes de seguimiento a la Corte Constitucional, evidenciar la superación de las circunstancias que dieron origen a la declaratoria del estado de cosas inconstitucional y, posteriormente, solicitar su levantamiento.