Implementación permanente del Modelo Óptimo de Gestión (MOG)
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Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado
Público Objetivo:
Representantes legales, Comité de conciliación, áreas misionales y de apoyo, abogados y apoderados del Estado.
Objetivo:
Mejorar la gestión de actividades propias del Ciclo de Defensa Jurídica; lograr una reducción de la actividad litigiosa en contra de las entidades públicas, una disminución del número y la cuantía de las condenas impuestas y mejorar el desempeño judicial y la recuperación de recursos públicos por medio del uso permanente de las herramientas que hacen parte del MOG.
Descripción:
La Agencia Nacional de Defensa Jurídica diseñó el Modelo Óptimo de Gestión (MOG), integrado por nueve herramientas gerenciales elaboradas a partir del Ciclo de Defensa Jurídica. Dicho Ciclo está compuesto por las siguientes etapas: prevención del daño antijuridico, actuaciones prejudiciales, defensa judicial, pago de sentencias-conciliaciones, recuperación de recursos públicos y gestión del conocimiento. A continuación, se hará una breve mención de las herramientas del MOG:
1. Herramienta para la formulación, implementación y seguimiento de la política de prevención del daño antijurídico:
La prevención es la primera fase del Ciclo de Defensa Jurídica. La Política de Prevención del Daño Antijurídico (PPDA) es el mecanismo previsto por el legislador para disminuir las demandas y las condenas que son resultado de fallas y errores administrativos cometidos por las entidades públicas. La herramienta de la política de prevención está integrada por la Circular 5 del 27 de septiembre de 2019 que contiene los lineamientos para la formulación, implementación y seguimiento de la PPDA y un aplicativo en el que las entidades públicas del orden nacional deben formular y hacer seguimiento a su política de prevención. Las entidades del orden territorial pueden utilizar los lineamientos y el aplicativo mencionado como buena práctica, ya que, para ellas no son obligatorios.
La política se formula cada dos años, por lo que, es una obligación para las entidades incluir dentro del plan de acción medidas y mecanismos a desarrollar durante ese período. El insumo predominante para construir la política de prevención es la litigiosidad y las condenas en contra de la entidad de los 21 meses anteriores a la formulación con corte a 30 de septiembre, quiere decir esto último que si una entidad tiene alguno de los dos insumos mencionados previamente debe formular su política con base en ellos.
La formulación de la política de prevención es una responsabilidad del comité de conciliación. En las entidades que no están obligadas a conformar dicho comité y no lo han hecho de forma facultativa tal obligación está en cabeza del representante legal. No obstante, lo anterior, en el proceso de su construcción deben participar todas las áreas que generan o pueden llegar generar la falla o error.
2. Herramienta para el comité de conciliación:
El comité de conciliación es la instancia administrativa que estudia, analiza y define la política de prevención del daño antijurídico, las políticas de defensa, fija las directrices de conciliación, determina la procedencia de la acción de repetición, entre otros. Sus funciones son transversales al Ciclo de Defensa Jurídica porque impactan en sus distintas etapas.
Esta herramienta está conformada por: (i) el documento para la gestión del comité de conciliación que agrupa las funciones de esta instancia administrativa por etapas del Ciclo de Defensa Jurídica y señala actividades con fundamento normativo o propuestas por el MOG con las que dicho comité da cumplimiento a sus funciones, (ii) el aplicativo para el diagnóstico y formulación del plan de acción. Este aplicativo es una herramienta gerencial de seguimiento y control.
El MOG propone que anualmente entre los meses de diciembre y enero se revise y formule el plan de acción del comité de conciliación.
1. Herramienta en materia de gestión documental:
La gestión documental está definida como el “conjunto de actividades administrativas y técnicas tendientes a la planificación, manejo y organización de la documentación producida y recibida por las entidades, desde su origen hasta su destino final, con el objeto de facilitar su utilización y conservación”[1]. Contar con información organizada, oportuna e integral es un elemento transversal y estratégico en la defensa del Estado.
La herramienta de gestión documental del MOG está integrada por el documento que contiene recomendaciones generales de gestión documental para la Oficina Jurídica y por el aplicativo de diagnóstico y plan de acción, a través de este aplicativo se conoce el porcentaje de cumplimiento frente a las recomendaciones consignadas en el documento mencionado previamente y se plantea el plan de acción a que haya lugar.
2. Herramienta para la formulación de la directriz de conciliación:
La directriz de conciliación es la decisión general de procedencia de la conciliación soportada en fuentes jurídicas (normativas, jurisprudenciales y conceptuales) que toma el comité de conciliación frente a una causa y una subcausa, la cual debe aplicarse a un caso concreto siempre que se cumplan las condiciones para su aplicación. Esta obligación recae en el representante legal de las entidades que no tienen la obligación de conformar comité de conciliación y no lo han hecho de forma facultativa.
Para la formulación de la directriz de conciliación el MOG cuenta con la metodología que desarrolla los pasos que deben seguirse para su formulación y con un aplicativo en el que se materializan los pasos desarrollados en la metodología. Con estos documentos se busca que las entidades formulen directrices estructuradas, encaminadas a crear seguridad jurídica, estandarizar las decisiones frente a una causa y subcausa, a agilizar la toma de decisiones frente a la procedencia de este mecanismo alternativo de solución de conflictos y a contribuir al manejo eficiente del tiempo de quienes participan en el cumplimiento de esta obligación.
Esta herramienta está enfocada en la fase del Ciclo de Defensa Jurídica de decisiones prejudiciales. El MOG recomienda que se formule, por lo menos, una directriz de conciliación anual.
3. Herramienta para el análisis de casos ganados y perdidos:
La transferencia y gestión del conocimiento es una fase transversal al Ciclo de Defensa Jurídica. La herramienta para el análisis de casos ganados y perdidos está integrada por: (i) la metodología que desarrolla los pasos para el análisis cuantitativo y cualitativo de procesos judiciales y/o arbitrales que estén ejecutoriados, ganados y perdidos en un período máximo de cinco años y (iI) el aplicativo en el que se incorpora el análisis propuesto en la metodología. El objetivo de estos documentos es promover espacios de estudio en donde se revisen las razones por las cuales los jueces y/o árbitros fallaron en contra o a favor de la entidad, analizar los argumentos, pruebas y demás documentos contenidos en las diferentes piezas procesales, ya que ahí se pueden encontrar insumos relevantes para revisar, fortalecer y/o ajustar la estrategia de defensa judicial en lo pertinente para casos futuros.
[1] Ley 594 de 2000 “Por medio de la cual se dicta la Ley General de Archivos y se dictan otras disposiciones.”
Como resultado de este trabajo se deben identificar las lecciones aprendidas, los aspectos a evitar, las propuestas de trabajo y tareas pendientes. El MOG propone que periódicamente se realicen este tipo de análisis.
1. Herramienta para la verificación y seguimiento de los procesos judiciales en los que la entidad es demandada:
La defensa judicial es una de las etapas del Ciclo de Defensa Jurídica. Cuando la entidad ya se encuentra en el curso de un proceso judicial debe contar con herramientas que le permitan realizar un adecuado seguimiento y control de las distintas etapas procesales que se van surtiendo o se surtieron. Para la verificación y seguimiento de procesos judiciales el MOG cuenta con un aplicativo dirigido a los abogados que ejercen la representación judicial el cual:
(i) Contribuye a la construcción de la estrategia de defensa judicial de la entidad en los casos que tiene asignados, toda vez que, a través de las alertas automáticas que genera el aplicativo, el apoderado puede revisar los diferentes elementos sustanciales y procesales y así diseñar la estrategia del caso.
(ii) Facilita el seguimiento y evaluación de los elementos sustanciales y actuaciones procesales surtidos en el proceso judicial.
(iii) Facilita la identificación del apoderado que está a cargo del proceso y garantiza una sustitución apropiada de apoderados gracias al conocimiento y trazabilidad de la información del proceso.
2. Herramienta para la verificación de los procedimientos de defensa jurídica:
Los procedimientos son el “conjunto de especificaciones, relaciones y ordenamiento de las tareas requeridas para cumplir las actividades de un proceso, (…)”[1]. Los procedimientos contienen el qué debe hacerse, quién debe hacerlo, cuándo, dónde y cómo debe realizarse la actividad, cómo se controla su cumplimiento, entre otros. Tener documentada e incorporada en el Sistema de Gestión esta información permite, por ejemplo, la uniformidad en la forma de realizar una actividad, el seguimiento y control de esas actividades, minimizar los reprocesos que pueden surgir como consecuencia de los cambios y rotaciones de personal de las entidades públicas y fortalecer la memoria institucional y la gestión del conocimiento.
Es una herramienta del MOG el aplicativo para la verificación de los procedimientos de defensa jurídica, a través del cual se realiza un diagnóstico de diez procedimientos y de sus puntos de control, con el fin de establecer cuáles procedimientos deben ser creados y cuáles actualizados. Con este aplicativo el MOG busca resaltar la importancia de tener diseñados, actualizados e incorporados en el Sistema de Gestión procedimientos asociados a la defensa jurídica.
3. Herramienta para la medición y seguimiento de indicadores:
Existe una frase muy conocida que indica que lo que no se mide, no se puede mejorar (Peter Drucker), dada la importancia que reviste la medición en cualquier tipo de actuaciones y procesos, dentro del Modelo Óptimo de Gestión existe una herramienta de seguimiento y control que cuenta con siete indicadores asociados al Ciclo de Defensa Jurídica que deben ser medidos por las entidades públicas con la periodicidad que se menciona en el aplicativo. Además de la medición, a través del aplicativo se hace seguimiento y se comparan año a año los resultados de los siete indicadores. El análisis,
[1] Departamento Administrativo de la Función Pública. “Guía para el diseño de Procesos en el marco del MIPG”. Disponible en: https://www.funcionpublica.gov.co/-/consulta-p-c3-bablica-de-gu-c3-ada-para-el-dise-c3-b1o-de-procesos-en-el-marco-de-mipg, consultado el 24 de agosto de 2021.
Como resultado de este trabajo se deben identificar las lecciones aprendidas, los aspectos a evitar, las propuestas de trabajo y tareas pendientes. El MOG propone que periódicamente se realicen este tipo de análisis.
1. Herramienta para la verificación y seguimiento de los procesos judiciales en los que la entidad es demandada:
La defensa judicial es una de las etapas del Ciclo de Defensa Jurídica. Cuando la entidad ya se encuentra en el curso de un proceso judicial debe contar con herramientas que le permitan realizar un adecuado seguimiento y control de las distintas etapas procesales que se van surtiendo o se surtieron. Para la verificación y seguimiento de procesos judiciales el MOG cuenta con un aplicativo dirigido a los abogados que ejercen la representación judicial el cual:
(i) Contribuye a la construcción de la estrategia de defensa judicial de la entidad en los casos que tiene asignados, toda vez que, a través de las alertas automáticas que genera el aplicativo, el apoderado puede revisar los diferentes elementos sustanciales y procesales y así diseñar la estrategia del caso.
(ii) Facilita el seguimiento y evaluación de los elementos sustanciales y actuaciones procesales surtidos en el proceso judicial.
(iii) Facilita la identificación del apoderado que está a cargo del proceso y garantiza una sustitución apropiada de apoderados gracias al conocimiento y trazabilidad de la información del proceso.
2. Herramienta para la verificación de los procedimientos de defensa jurídica:
Los procedimientos son el “conjunto de especificaciones, relaciones y ordenamiento de las tareas requeridas para cumplir las actividades de un proceso, (…)”[1]. Los procedimientos contienen el qué debe hacerse, quién debe hacerlo, cuándo, dónde y cómo debe realizarse la actividad, cómo se controla su cumplimiento, entre otros. Tener documentada e incorporada en el Sistema de Gestión esta información permite, por ejemplo, la uniformidad en la forma de realizar una actividad, el seguimiento y control de esas actividades, minimizar los reprocesos que pueden surgir como consecuencia de los cambios y rotaciones de personal de las entidades públicas y fortalecer la memoria institucional y la gestión del conocimiento.
Es una herramienta del MOG el aplicativo para la verificación de los procedimientos de defensa jurídica, a través del cual se realiza un diagnóstico de diez procedimientos y de sus puntos de control, con el fin de establecer cuáles procedimientos deben ser creados y cuáles actualizados. Con este aplicativo el MOG busca resaltar la importancia de tener diseñados, actualizados e incorporados en el Sistema de Gestión procedimientos asociados a la defensa jurídica.
3. Herramienta para la medición y seguimiento de indicadores:
Existe una frase muy conocida que indica que lo que no se mide, no se puede mejorar (Peter Drucker), dada la importancia que reviste la medición en cualquier tipo de actuaciones y procesos, dentro del Modelo Óptimo de Gestión existe una herramienta de seguimiento y control que cuenta con siete indicadores asociados al Ciclo de Defensa Jurídica que deben ser medidos por las entidades públicas con la periodicidad que se menciona en el aplicativo. Además de la medición, a través del aplicativo se hace seguimiento y se comparan año a año los resultados de los siete indicadores. El análisis,
[1] Departamento Administrativo de la Función Pública. “Guía para el diseño de Procesos en el marco del MIPG”. Disponible en: https://www.funcionpublica.gov.co/-/consulta-p-c3-bablica-de-gu-c3-ada-para-el-dise-c3-b1o-de-procesos-en-el-marco-de-mipg, consultado el 24 de agosto de 2021.
interpretación, comprensión y comparación de los resultados permite tomar acciones basadas en resultados y evidencias para contrarrestar falencias en la gestión jurídica de las entidades públicas.
1. Herramienta para la valoración del riesgo en el Ciclo de Defensa Jurídica:
La gestión de la defensa jurídica debe entenderse como un todo en el que también tienen espacio las herramientas de seguimiento y control que permiten determinar, analizar y valorar los riesgos que se pueden presentar, es decir, aquellos sucesos relacionados con la defensa jurídica que pueden ocurrir o materializarse y traer consecuencias adversas para la entidad.
La importancia y utilidad de esta herramienta está en que, además de contemplar los cinco riesgos del Ciclo de Defensa Jurídica, sus causas y sus consecuencias, determina automáticamente el nivel del riesgo a partir de la probabilidad de su ocurrencia y el impacto que traería su materialización e indica cuáles riesgos deben ser priorizados e incorporados en el Mapa de Riesgos de la entidad.
La determinación y valoración de riesgos, así como el uso de herramientas para su seguimiento y control, sirve de apoyo para la toma de decisiones, fortalece la cultura de control al interior de la entidad y permite minimizar la probabilidad y el impacto de su ocurrencia.
La utilización permanente del 100 % de las herramientas anteriormente mencionadas constituye la buena práctica para la gestión de la defensa jurídica al interior de las entidades públicas.
Sinergias y alianzas estratégicas:
No requiere alianzas estratégicas. Esta práctica se debe realizar al interior de la entidad. Debe existir articulación de manera transversal entre las distintas dependencias administrativas y misionales.
Metodología:
Para la correcta implementación de las herramientas que integran el Modelo Óptimo de Gestión es necesario vincular a los distintos actores que intervienen en el Ciclo de Defensa Jurídica, los cuales fueron mencionados previamente en el público objetivo, seguir las instrucciones dadas en cada una de las herramientas y tener en cuenta que:
1. La política de prevención del daño antijurídico: si se trata de entidades del orden nacional debe contar con dos aprobaciones, la metodológica que corresponde a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica y la de contenido a cargo del comité de conciliación. Las entidades públicas del orden nacional deben implementar el plan de acción durante los dos años de vigencia de la política y enviar a más tardar el 28 de febrero de cada año el informe de seguimiento con los resultados de la implementación.
2. El diagnóstico y el plan de acción del comité de conciliación: debe aprobarlo anualmente el comité de conciliación y hacer seguimiento a su cumplimiento.
3. El diagnóstico y el plan de acción de gestión documental: debe aprobarlo la Oficina Asesora Jurídica y hacer seguimiento a su cumplimiento.
1. La directriz de conciliación: debe aprobarla el comité de conciliación o el representante legal, según el caso, hacer seguimiento a su implementación y cuando sea procedente actualizarla. Se recomienda formular, por lo menos, una directriz de conciliación anual.
2. El análisis de casos ganados y perdidos: con el fin de materializar las propuestas de trabajo que surjan del análisis de casos deben socializarse con la alta dirección, el comité de conciliación y las áreas y funcionarios competentes.
3. La verificación y seguimiento de procesos judiciales en los que la entidad es demandada: requiere que la herramienta se actualice de manera permanente de acuerdo con el avance y movimiento que tiene el proceso.
4. Los procedimientos de defensa jurídica: deben diseñarse y/o actualizarse en el Sistema de Gestión.
5. Los indicadores de defensa jurídica: deben incorporarse en el Sistema de Gestión, hacer seguimiento según lo señalado en la herramienta y tomar las decisiones que corresponda.
Los riesgos de defensa jurídica: deben incorporarse en el Sistema de Gestión y tomar las decisiones que corresponda.
Verificación:
A la fecha de elaboración de esta buena práctica el 100 % de las herramientas que componen el MOG han sido adoptadas, implementadas e incorporadas de manera exitosa en 60 entidades públicas del orden nacional, de acuerdo con las instrucciones dadas en cada herramienta y con la asesoría de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, logrando así la certificación otorgada para el efecto.
Impacto:
9 de cada 10 entidades públicas que implementó el Modelo Óptimo de Gestión en los años 2016, 2018 y 2020 manifestó, en la encuesta realizada por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica, por intermedio de la firma Brandstrat en el 2021, que la implementación y utilización de las herramientas del MOG ayudó a mejorar el desempeño de la entidad y a desarrollar mejores políticas internas.
Innovación:
Tradicionalmente la defensa ha sido situada en el campo de lo judicial; sin embargo, las entidades no se pueden preparar solo para abordar los procesos judiciales, previo y posterior a ellos se deben agotar unas actividades y fases que involucran, además del abogado que ejerce la representación judicial, al representante legal, al comité de conciliación y, en general, a las áreas misionales y de apoyo. La Agencia a través del MOG creó herramientas gerenciales que contribuyen al mejoramiento y optimización de actividades, procesos, procedimientos y a la toma de decisiones en materia defensa jurídica de las entidades públicas.
Lecciones aprendidas:
- Es necesario que las herramientas que integran el Modelo Óptimo de Gestión se utilicen de forma permanente.
- La defensa jurídica no corresponde solo a la Oficina Asesora Jurídica, también deben participar los representantes legales, el comité de conciliación, las áreas misionales y de apoyo, abogados y apoderados del Estado.
La implementación del Modelo requiere de un cambio en la forma de hacer algunas de las actividades relacionadas con la defensa jurídica, por lo tanto, es necesaria la receptividad por parte de los encargados de esta implementación.
Replicabilidad y aplicabilidad:
Las nueve herramientas que componen el Modelo son generales, por lo tanto, pueden ser replicadas por las entidades públicas. Es probable que existan algunas particularidades de cada entidad, que no afectan la usabilidad de las herramientas.
Palabras clave:
Modelo Óptimo de Gestión (MOG), Ciclo de Defensa Jurídica, herramientas, aplicativo
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